jeudi 22 décembre 2011

Définir la subsidiarité


Université d'été de la F.A.C.E. (Lourmarin, Provence)
Samedi 29 juillet 1995 (matinée)

Définir la subsidiarité
(intervention de Robert Steuckers)

Lors de notre visite au Professeur Gianfranco Miglio, fin avril 1995, celui-ci nous a confié qu'il considérait le terme “subsidiarité” comme un mot ambigu, qui désignait une délégation de pouvoir pouvant conduire à une confiscation des pouvoirs par l'instance centrale (en l'occurence appelée “fédérale”). Pour Gianfran­co Miglio, mieux vaut parler de fédéralisme, lequel, selon Châteaubriand, est la forme étatique des peu­ples germaniques.

On reparle beaucoup de subsidiarité dans le processus d'unification européenne. Lors de la rédaction du Traité de Maastricht, les juristes allemands ont insisté pour que soit inscrit en toutes lettres le terme de “subsidiarité”. Mais dans le texte de ce traité, le terme est ambigu sur cinq points au moins, nous signa­lent bon nombre d'observateurs:
1. a) Il peut être interprété comme une arme contre les tendances trop accentuées vers le centralisme (reproche adressé surtout à la Commission) ou b) comme un instrument pour retourner à l'Etat-Nation conventionnel (Thatcher).
2. Signifie-t-il une (re)distribution ou une répartition des compétences en exercice?
3. S'agit-il d'un transfert de compétences strictement réglementé ou d'une auto-limitation volontaire de la part des pouvoirs publics nationaux? Ou encore d'un principe vague qui veut avertir le citoyen des risques d'empiètement émanant des instances centrales?
4. Comment mesurer la qualité ou l'intensité du transfert des compétences?
5. Où se trouve aujourd'hui le principe de subsidiarité dans le discours politique, dans les textes constitu­tionnels, dans la pratique quotidienne du droit?

Origine du terme “subsidiarité”

Le terme “subsidiarité”, expliquent les historiens du droit, fait partie d'une “triade catholique” (personnalité, solidarité, subsidiarité). Mais les théoriciens majeurs de la subsidiarité, les pères fonda­teurs du concept, sont protestants:
1. Johann Althusius (longtemps oublié dans les manuels d'histoire des idées politiques et juridiques).
2. Otto von Gierke (un sociologue et juriste allemand du XIXième siècle qui redécouvrira Althusius en 1880, juste avant le sociologue Tönnies, théoricien de la “communauté”).

Johann Althusius (1557-1638)

Ce fondateur de la science politique organique allemande écrit et est lu au début du XVIIième siècle. Ses doctrines constituent l'antithèse de la dominante idéologique de l'époque, soit l'absolutisme théorisé par Bodin. La notion cardinale dans l'œuvre d'Althusius est celle de Gemeinwille (“volonté commune”), ancrée dans le peuple, perçu et défini comme “organisierter Volkskörper” (corporéité populaire organisée).

Otto von Gierke

Ce sera Otto von Gierke qui redécouvrira Althusius dans les années 1880. Qui est Otto von Gierke? Un théoricien allemand du “Droit des Genossenschaften” (compagnonnages). Pour Althusius au XVIIième et Otto von Gierke au XIXième, la politique est Konsoziation et Konkordanz (concorde, ou “sympathie”, unisson des cœurs). Le fédéralisme et la subsidiarité d'Althusius et d'Otto von Gierke sont un ancrage profond dans le tissu social concret. Cet ancrage permet d'échapper à l'hyper-simplification de l'absolutisme, propre des monarchies déclinantes, et du centralisme (de Philippe II à Richelieu et de Louis XIV à la Révolution). L'accent mis sur les “compagnonnages” et la “communauté” implique un refus de la stricte séparation de la politique et du marché, césure imposée par le libéralisme. Le fédéralisme actuel (USA, Australie, Canada et même la RFA) n'est qu'une variante du centralisme: il s'agit d'un compromis qui s'oriente toujours vers une consolidation du niveau central. Aux Etats-Unis, les “états” reçoivent la permission du niveau fédéral d'exercer des compétences (des phénomènes analogues s'observent en RFA voire en Suisse). L'objectif de toute centralisation est: que tous doivent finir par vivre selon le même modèle économique; que les communautés villageoises, claniques ou familiales doivent s'adapter à des règles édictées d'“en-haut”; que les entreprises doivent se conformer à des modèles venus également du “sommet”. Le haut ne délègue au bas que ce qui n'est pas jugé important. La compétence n'est jamais qu'octroyée.

Le Traité de Maastricht et le cas français

Althusius se place résolument en porte-à-faux, vis-à-vis de cette mentalité absolutiste et centraliste. Dans son esprit, la subsidiarité sert à façonner le concorde, à souder les communautés, à consolider le tissu social. Elle doit dès lors atteindre trois objectifs, si on la (re)place dans le contexte actuel de l'Union Européenne:
1. Susciter chez tous la promptitude à l'aide mutuelle, dans les limites imposées par les budgets respec­tifs des communautés locales ou professionnelles. Donc la subsidiarité ne saurait être un prétexte à l'isolationnisme comme l'imaginait Madame Thatcher.
2. Comme il y a ancrage de toute souveraineté dans le Volkskörper (la “corporéité folcique”), les Etats de l'Union Européenne (c'est-à-dire les Etats qui ont la qualité de membre) ne peuvent agir  —ou leur action n'est valide dans l'esprit d'un droit qui serait entièrement déterminé par la subsidiarité—  que s'ils repré­sentent réellement les multiples éléments de ce Volkskörper. Il faut donc qu'il y ait représentation des provinces, communes et associations diverses (les Verbände). Les représentants des divers Etats ne pourraient exercer leurs fonctions que s'ils ont l'aval des éléments divers du Volkskörper (“corporéité fol­cique”).
3. Il faut prévoir la représentation de toutes les communautés au sein même des Etats. Aujourd'hui, la RFA, la Belgique et l'Espagne sont en règle, du moins sur le plan de l'organisation et de la représentation de leurs minorités. Celles-ci y sont protégées et représentées au sein d'assemblées qui leur sont propres. Les langues minoritaires sont pleinement reconnues comme langues nationales ou comme langues admi­nistratives locales. Ce n'est pas tout-à-fait le cas en Italie où l'allemand, le slovène, l'albanais et le grec ne sont pas reconnus ni leurs locuteurs représentés dans des assemblées autonomes et homogènes. Ce n'est certainement pas le cas de la France  —qui est le cas le plus scandaleux et le plus inadmissible pour les ressortissants des communautés flamande ou germanophone de Belgique—  où l'allemand, le néer­landais, le basque, le corse ou le breton n'ont pas droit de cité et où la communauté germanophone d'Alsace et de Lorraine thioise ainsi que la communauté neérlandaise du Westhoek ne disposent pas d'un parlement autonome à l'instar des communautés germanophone de Belgique ou danoise et sorabe d'Allemagne.

A Bruxelles et à Berlin, bon nombre de juristes et de constitutionnalistes estiment dès lors que la France n'est pas un Etat de droit démocratique, puisqu'elle n'accorde pas la réciprocité à ses ressortissants de souche flamande ou allemande et, par le truchement de ses préfets (non élus!!!!), fait interdire des initiatives culturelles flamandes en Flandre, telles des radios libres ou des messes chantées en dialecte (et expulse manu militari les prêtres de nationalité belge qui ont chanté dans un idiome qui avait l'heur de ne pas plaire au préfet!). En théorie, au fur et à mesure que l'Union Européenne prendra corps, et à condition que les juristes et les ministères belges sortent de leur torpeur et se décident à faire vivre réellement les principes d'autonomie à tous niveaux qui ont toujours été revendiqués par nos populations et leurs élites, les tribunaux belges et alle­mands pourraient parfaitement s'octroyer un jour le droit de juger tout fonctionnaire français qui écornerait les droits naturels et inaliénables des germanophones ou des néerlandophones vivant sur le territoire français, dans des pays qui sont histori­quement leurs. Le non respect du Traité de Maastricht et des accords de Schengen laisse augurer le pire pour ces minorités: il est temps que soit organisée en Europe, à l'échelle européenne, leur défense contre toutes les formes d'arbitraire qu'ils subis­sent et qui sont contraires aux conventions des droits de l'homme signées par tous les Etats européens. Et tant pis pour les Etats parjures!

Monistes, dualistes, pluralistes

Mais revenons à l'histoire du principe de subsidiarité. Althusius a mis en forme le débat intitutionnel qui a suivi la Nuit de la Saint-Barthélémy (1572). Celui prend forme, chez les adversaires de la subsidiarité et de la subsistance des “corps intermédiaires”, dans un ouvrage capital de Jean Bodin, publié en 1576 et inti­tulé Six livres de la République. Le titre de cet ouvrage est déjà très révélateur en soi: le terme “république” est utilisé au singulier, alors qu'au départ, en langue latine, on parlait toujours des res publi­cae au pluriel, des choses publiques, soulignant par là même qu'elles étaient diverses et assez souvent contradictoires. Bodin voulait concentrer la souveraineté dans les seules mains du monarque, comme la République, après avoir fait décapiter le roi, a voulu tout centraliser à outrance. Il y a donc une parfaite continuité entre l'Ancien Régime et la République en France.

Pour Jean Bodin, la crise des guerres de religions réclame une solution moniste, c'est-à-dire une concen­tration du pouvoir dans une instance centrale, en l'occurrence le monarque. Dans la pratique, ce “mo­nis­me” implique la suppression de tous les “pouvoirs intermédiaires”, ce qui transforme les Etats en simples relais administratifs. Et quand Bodin parle de “tolérance”, alors qu'il rédige des manuels d'inquisition (!!), il envisage simplement de séparer la religion des affaires de l'Etat.

Face au “monisme” de Bodin, nous trouvons les partisans de la “solution dualiste” ou “monarchomaques”, qui considèrent que le monarque ET le peuple sont également responsables du bon fonctionnement de l'appareil étatique et des bonnes mœurs. Devant Dieu, le peuple, dépositaire de ses droits ancestraux, les délègue au monarque, tout en conservant un droit de résistance face aux abus éventuels du roi. Le monarque, lui, doit simplement promettre de ne pas abuser. Dans cette perspective dualiste, seul le mo­narque dispose d'un droit originel. Le peuple, lui, n'a qu'un droit de résistance, tout théorique puisqu'il ne dispose pas de forces armées autonomes.

Face aux monistes et aux dualistes, nous avons la solution pluraliste et fédéraliste, proposée par Alt­hu­sius. Celui-ci élabore son système dans le contexte d'un Reich allemand affaibli, mais qui a toujours été régi par des logiques du pluriel (pluralité institutionnelle, pluralité ethnique, pluralité linguistique, etc.). Althusius perçoit différemment la dualité peuple/monarque. Pour Althusius, le peuple peut reprendre ses droits et le monarque y renoncer. Entre les différentes composantes du peuple s'instaure une multitude de pactes sociaux, permettant un contrôle effectif. Le pacte social, pour Althusius, est un contrat de gouvernement, comme chez Hobbes, mais, chez ce dernier, le contrat n'implique nullement une commu­nication sociale. Hobbes introduit la domination (la coercition) pour échapper à la guerre civile. Le peuple, chez lui, délègue ses droits naturels une fois pour toutes. Hobbes n'envisage pas à proprement parler une rupture définitive du dialogue entre le monarque et le peuple, mais, dans ses réflexions, il met l'accent sur l'autorité absolue qui forme un barrage nécessaire à l'anarchie de la guerre civile ou du dissensus perma­nent, provoquant l'impossibilité de gouverner.

Une optique symbiotique

Althusius se place dans une optique “symbiotique”. Il évoque un “partenariat horizontal” entre les commu­nautés et les corps (risque: permanence des conflits d'intérêt; incapacité à discerner l'essentiel). Le mo­narque n'exerce que des pouvoirs qui lui ont été explicitement reconnus. La stabilité consiste donc à déléguer le moins de pouvoirs possibles au monarque. Aucune force locale ne peut être étouffée: elles doivent toutes rester disponibles pour construire la “socialité”. Chez Althusius, il n'y a pas juxtaposition du pouvoir et du peuple. Le pouvoir ne sert qu'à promouvoir les énergies du peuple. Le principe, c'est que le peuple, leg de l'histoire et de la culture, a toujours la priorité dans ses variances et ses évolutions, par rapport à la machine étatique et à l'administration. L'Etat n'est, ne peut être, qu'un instrument au service du peuple.

Dans la pensée d'Althusius, les communautés sont de trois ordres:
1. Elles sont publiques et territorialisées, comme les provinces et les villes.
2. Elles sont privées, nécessaires, volontaires, comme les états (les Stände) ou les guildes (les corpora­tions, les associations professionnelles).
3. Elles sont privées et naturelles, comme les familles.
En tenant compte des ressorts qui animent toutes ces formes de communauté, Althusius procède à un élargissement maximal du politique, où il n'y a plus de séparation entre l'individu et l'Etat, ni de séparation entre le public et le privé. Si la politique est exclusivement déterminée d'en haut, comme dans le système de Bodin qui élimine les “corps intermédiaires”, nous n'avons plus, dans la société, que des individus complètement atomisés et des instances collectives, figées et coercitives. En revanche, si la politique est déterminée par le bas, c'est-à-dire par la pluralité que constitue la “corporéité folcique”, comme dans le système symbiotique suggéré par Althusius, il n'y a pas d'individus non imbriqués dans une structure de participation. Il y a dès lors “communautarisation permanente”, interaction constante entre groupes.

En conclusion, les solutions monistes et dualistes sont rigides. Elles refusent de tenir compte des varia­tions incessantes à l'œuvre dans la société ou la “corporéité folcique”. Il arrive toujours un moment où elles entrent en “déphasage”. Dans la solution pluraliste, les communautés du Volkskörper  sont en inte­raction constante. Voilà pourquoi elle est un modèle aujourd'hui, comme le laisse sous-entendre Edouard Goldsmith, dans sa vision à la fois contestatrice, écologique et conservatrice, ou Joël de Rosnay dans son ouvrage L'homme symbiotique (Seuil, 1995). Si les systèmes monistes avancent l'aequalitas, où tous sont sommés de devenir identiques, pareils, sans déterminations originales ou circonstances différen­ciantes, les systèmes pluralistes avancent l'aequabilitas, où tous ont droit à un traitement égal, à de l'aide, à de la sollicitude de la part de la communauté, pour ce qu'ils sont, dans toutes les différences qu'ils incarnent, recèlent, réellement ou virtuellement.

La subsidiarité est donc un projet social qui permet de sortir:
- de la logique totalitaire (Bodin/Hobbes);
- de la logique des contrats hypersimplifiés;
- de la logique individualiste.
Mais dans le Traité de Maastricht, rien de bien précis n'est dit quant au passage à un droit subsidiaire. Les textes du Traité ne sont pas clairs quant au rôle des régions et du Conseil Consultatif des Régions. Rien n'est dit quant à la responsabilité des Etats et nous assistons à un accroissement constant des compé­tences de la Commission. Dans ce contexte, le lobbying s'exerce en faveur des grands consortiums et non pas en faveur des petites communautés.

D'où, au-delà des siècles, Althusius nous lègue une pensée instrumentalisable, dont la fonction est à la fois critique et constructive. Mais le contexte actuel est peu favorable à ce corpus doctrinal pluraliste. La tradition communautaire a été refoulée en Occident au profit de l'individualisme libéral, considéré comme le “seul scientifique”. Mais les problèmes s'accumulent, notamment au niveau écologique. Locke et Rousseau ont épuisé leurs potentialités. Mais non pas Althusius, von Gierke, Tönnies et Perroux. Le vé­hicule pour repropulser cet idéal communautaire dans le débat intellectuel et politique aurait pu être les partis verts. Hélas, ils se sont laissés complètement oblitérés par des gauches finalement fidèles aux lo­giques coercitives de Bodin et des Jacobins, sous prétexte que ces logiques étaient révolutionnaires et donc “progressistes”. Les écologistes indépendants en Allemagne, autour de Strelow, les biorégiona­listes américains, autour de Kirpatrick Sale, ont perçu cette dérive des Verts belges et français, qui res­tent prisonniers d'une vieille alternative, désormais dépourvue de toute pertinence: Locke (qu'ils rejet­tent) ou Rousseau (dont ils épousent sans nuance toutes les contradictions).

Nous sommes effectivement dans l'impasse. Raison pour laquelle notre organisation réagit et compte agir par le biais d'associations représentant le tissu social réel, le tissu social de base.

Robert STEUCKERS.

Sources:
- Helmut LECHELER, Das Subsidiaritätsprinzip. Strukturprinzip einer europäischen Union, Duncker & Humblot, Berlin, 1993.
- Alois RIKLIN, Gerard BATLINER (Hrsg.), Subsidiarität. Ein interdisziplinäres Symposium, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, 1994.
- Matthias SCHULZ, Regionalismus und die Gestaltung Europas, Kraemer, Hamburg, 1993.

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