Définir la subsidiarité

DÉFINIR LA SUBSIDIARITÉ

Révolte des rustauds

Le principe de subsidiarité est le plus souvent connu comme un principe de philosophie sociale au cœur de la doctrine sociale de l’Église : il règle les rapports entre l’État et l’individu (ou les corps intermédiaires), – subsidiaire n’est pas à prendre ici au sens d’accesoire ou de secondaire mais au sens étymologique d’aide, de secours –. Pie XI le formule ainsi : « Toute activité sociale est, de par sa nature, subsidiaire ; elle doit servir de soutien aux membres du corps social et ne jamais les détruire, ni les absorber ». Ce principe est posé au nom de la liberté de la personne. Il est certain que plus les décisions sont prises au niveau où les problèmes se posent à l’homme, plus celui-ci a la maîtrise de ses actes. Il s’agit d’éviter deux excès : l’État-Providence qui consiste à tout régenter par une économie centralisée et collectiviste, l’État-gendarme qui, ignorant sa mission de subsidiarité, laisse tout faire dans une sorte de contexte de loi de la jungle et n’intervient que pour empêcher l’anarchie et le chaos.

Très récemment, ce principe est apparu dans le vocabulaire juridique. Il ne s’agit plus de traiter des rapports entre l’individu et l’État mais des rapports entres les États et la communauté ou l’État fédéral auquels ils adhèrent. « Ce principe de droit constitutionnel fédéral établit, en cas de concurrence entre les compétences de la fédération et celle des États fédérés, une hiérarchie faisant prévaloir l’exercice des premières sur celui des secondes » (Dict. constitutionnel, O. Duhamel et Y. Mény, 1992). Le sens du principe de subsidiarité est ici très différent du précédent et il importe de ne pas confondre les deux usages. Ce principe, par-delà toute analyse institutionnelle, est aussi porteur d’une potentialité historique pour une renaissance européenne, celui de concourir à une démocratie organique. C’est cette voie qu’explorent les 2 premiers articles. Les 2 suivants traitent de cas plus particuliers.

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Lors de notre visite au Professeur Gianfranco Miglio, fin avril 1995, celui-ci nous a confié qu'il considérait le terme “subsidiarité” comme un mot ambigu, qui désignait une délégation de pouvoir pouvant conduire à une confiscation des pouvoirs par l'instance centrale (en l'occurrence appelée “fédérale”). Pour G. Miglio, mieux vaut parler de fédéralisme, lequel, selon Chateaubriand, est la forme étatique des peuples germaniques.

On reparle beaucoup de subsidiarité dans le processus d'unification européenne. Lors de la rédaction du Traité de Maastricht, les juristes allemands ont insisté pour que soit inscrit en toutes lettres le terme de “subsidiarité”. Mais dans le texte de ce traité, le terme est ambigu sur 5 points au moins, nous signalent bon nombre d'observateurs :

1. Il peut être interprété comme une arme contre les tendances trop accentuées vers le centralisme (reproche adressé surtout à la Commission) ou comme un instrument pour retourner à l’État-Nation conventionnel (Thatcher).
2. Signifie-t-il une (re)distribution ou une répartition des compétences en exercice ?
3. S'agit-il d'un transfert de compétences strictement réglementé ou d'une auto-limitation volontaire de la part des pouvoirs publics nationaux ? Ou encore d'un principe vague qui veut avertir le citoyen des risques d'empiètement émanant des instances centrales ?
4. Comment mesurer la qualité ou l'intensité du transfert des compétences ?
5. Où se trouve aujourd'hui le principe de subsidiarité dans le discours politique, dans les textes constitutionnels, dans la pratique quotidienne du droit ?

ORIGINE DU TERME “SUBSIDIARITÉ”

Le terme “subsidiarité”, expliquent les historiens du droit, fait partie d'une “triade catholique” (personnalité, solidarité, subsidiarité). Mais les théoriciens majeurs de la subsidiarité, les pères fondateurs du concept, sont protestants :

1. Johann Althusius (longtemps oublié dans les manuels d'histoire des idées politiques et juridiques),
2. Otto von Gierke (un sociologue et juriste allemand du XIXe siècle qui redécouvrira Althusius en 1880, juste avant le sociologue Tönnies, théoricien de la “communauté”).

JOHANN ALTHUSIUS (1557-1638)

Ce fondateur de la science politique organique allemande écrit et est lu au début du XVlle siècle. Ses doctrines constituent l'antithèse de la dominante idéologique de l'époque, soit l'absolutisme théorisé par Bodin. La notion cardinale dans l'œuvre d'Althusius est celle de Gemeinwille (volonté commune), ancrée dans le peuple, perçue et définie comme organisierter Volkskörper (corporéité populaire organisée).

OTTO VON GIERKE

Ce sera Otto von Gierke (1841-1921) qui redécouvrira Althusius dans les années 1880. Qui est Otto von Gierke ? Un théoricien allemand du Droit des compagnonnages (Genossenschaften) *. Pour Althusius au XVlle et Otto von Gierke au XIXe s., la politique est Konsoziation et Konkordanz (concorde, ou “sympathie”, unisson des cœurs). Le fédéralisme et la subsidiarité d'Althusius et d'Otto von Gierke sont un ancrage profond dans le tissu social concret. Cet ancrage permet d’échapper à l'hyper-simplification de l'absolutisme, propre des monarchies déclinantes, et du centralisme (de Philippe II à Richelieu et de Louis XIV à la Révolution). L'accent mis sur les “compagnonnages” et la “communauté” implique un refus de la stricte séparation de la politique et du marché, césure imposée par le libéralisme. Le fédéralisme actuel (USA, Australie, Canada et même la RFA) n'est qu'une variante du centralisme : il s'agit d'un compromis qui s'oriente toujours vers une consolidation du niveau central. Aux États-Unis, les “États” reçoivent la permission du niveau fédéral d'exercer des compétences (des phénomènes analogues s'observent en RFA voire en Suisse). L'objectif de toute centralisation est : que tous doivent finir par vivre selon le même modèle économique ; que les communautés villageoises, claniques ou familiales doivent s'adapter à des règles édictées “d’en-haut” : que les entreprises doivent se conformer à des modèles venus également du “sommet”. Le haut ne délègue au bas que ce qui n'est pas jugé important. La compétence n'est jamais qu'octroyée.

LE TRAlTÉ DE MAASTRICHT ET LE CAS FRANÇAIS

Althusius se place résolument en porte-à-faux vis-à-vis de cette mentalité absolutiste et centraliste. Dans son esprit, la subsidiarité sert à façonner le concorde, à souder les communautés, à consolider le tissu social. Elle doit dès lors atteindre 3 objectifs, si on la (re)place dans le contexte actuel de l'Union Européenne :

1. Susciter chez tous la promptitude à l'aide mutuelle, dans les limites imposées par les budgets respectifs des communautés locales ou professionnelles. Donc la subsidiarité ne saurait être un prétexte à l'isolationnisme comme l'imaginait Madame Thatcher.
2. Comme il y a ancrage de toute souveraineté dans le Volkskörper (la “corporéité folcique” ou corps social), les États de l'Union Européenne (c'est-à-dire les États qui ont la qualité de membre) ne peuvent agir - ou leur action n'est valide dans l'esprit d'un droit qui serait entièrement déterminé par la subsidiarité - que s'ils représentent réellement les multiples éléments de ce Volkskörper. Il faut donc qu'il y ait représentation des provinces, communes et associations diverses (les Verbände). Les représentants des divers États ne pourraient exercer leurs fonctions que s'ils ont l'aval des éléments divers du Volkskörper.
3. Il faut prévoir la représentation de toutes les communautés au sein même des États. Aujourd'hui, la RFA, la Belgique et l'Espagne sont en règle, du moins sur le plan de l'organisation et de la représentation de leurs minorités. Celles-ci y sont protégées et représentées au sein d'assemblées qui leur sont propres. Les langues minoritaires sont pleinement reconnues comme langues nationales ou comme langues administratives locales. Ce n'est pas tout-à-fait le cas en Italie où l'allemand, le slovène, l'albanais et le grec ne sont pas reconnus ni leurs locuteurs représentés dans des assemblées autonomes et homogènes. Ce n'est certainement pas le cas de la France - qui est le cas le plus scandaleux et le plus inadmissible pour les ressortissants des communautés flamande ou germanophone de Belgique - où l'allemand, le néerlandais, le basque, le corse ou le breton n'ont pas droit de cité et où la communauté germanophone d'Alsace et de Lorraine thioise ainsi que la communauté néerlandaise du Westhoek ne disposent pas d'un parlement autonome à l'instar des communautés germanophone de Belgique ou danoise et sorabe d'Allemagne.

À Bruxelles et à Berlin, bon nombre de juristes et de constitutionnalistes estiment dès lors que la France n'est pas pleinement un État de droit démocratique, puisqu'elle n'accorde pas la réciprocité à ses ressortissants de souche flamande ou allemande et, par le truchement de ses préfets (non élus !), fait interdire, en contradiction avec les directives de l'UE, des initiatives culturelles flamandes en Flandre, telles des radios libres ou des messes chantées en dialecte (et expulse manu militari les prêtres de nationalité belge qui ont chanté dans un idiome qui avait l'heur de ne pas plaire au préfet !).

En théorie, au fur et à mesure que l'Union Européenne prendra corps, et à condition que les juristes et les ministères belges sortent de leur torpeur et se décident à faire vivre réellement les principes d'autonomie à tous niveaux qui ont toujours été revendiqués par nos populations et leurs élites, les tribunaux belges et allemands pourraient parfaitement s'octroyer un jour le droit de juger tout fonctionnaire français qui écornerait les droits naturels et inaliénables des germanophones ou des néerlandophones vivant sur le territoire français, dans des pays qui sont historiquement leurs. Le non respect du Traité de Maastricht et des accords de Schengen laisse augurer le pire pour ces minorités : il est temps que soit organisée en Europe, à l'échelle européenne, leur défense contre toutes les formes d'arbitraire qu'elles subissent et qui sont contraires aux conventions des droits de l'homme signées par tous les États européens. Et tant pis pour les États parjures !

MONISTES, DUALISTES, PLURALISTES

Mais revenons à l'histoire du principe de subsidiarité. Althusius a mis en forme le débat institutionnel qui a suivi la Nuit de la Saint-Barthélémy (1572). Celui prend forme, chez les adversaires de la subsidiarité et de la subsistance des “corps intermédiaires”, dans un ouvrage capital de Jean Bodin, publié en 1576 et intitulé Six livres de la République. Le titre de cet ouvrage est déjà très révélateur en soi : le terme “république” est utilisé au singulier, alors qu'au départ, en langue latine, on parlait toujours des res publicae au pluriel, des choses publiques, soulignant par là même qu'elles étaient diverses et assez souvent contradictoires. Bodin voulait concentrer la souveraineté dans les seules mains du monarque (“L'État c'est moi” affirmera Louis XIV), comme la République, après avoir tait décapiter le roi, et désormais seule incarnation de l'État, a voulu tout centraliser à outrance. Il y a donc une parfaite continuité entre l'ancien Régime en et la République en France.

Pour Bodin, la crise des guerres de religions réclame une solution moniste, c'est-à-dire une concentration du pouvoir dans une instance centrale, en l’occurrence le monarque. Dans la pratique, ce “monisme” implique la suppression de tous les “pouvoirs intermédiaires”, ce qui transforme les États en simples relais administratifs. Et quand Bodin parle de “tolérance”, alors qu'il rédige des manuels d'inquisition (!), il envisage simplement de séparer la religion des affaires de l’État.

Face au “monisme” de Bodin, nous trouvons les partisans de la “solution dualiste” ou “monarchomaques”, qui considèrent que le monarque ET le peuple sont également responsables du bon fonctionnement de l'appareil étatique et des bonnes mœurs. Devant Dieu, le peuple, dépositaire de ses droits ancestraux, les délègue au monarque, tout en conservant un droit de résistance face aux abus éventuels du roi. Le monarque, lui, dort simplement promettre de ne pas abuser. Dans cette perspective dualiste, seul le monarque dispose d'un droit originel. Le peuple, lui n'a qu'un droit de résistance, tout théorique puisqu'il ne dispose pas de forces armées autonomes.

Face aux monistes et aux dualistes, nous avons la solution pluraliste et fédéraliste, proposée par Althusius. Celui-ci élabore son système dans le contexte d'un Reich allemand affaibli, mais qui a toujours été régi par des logiques du pluriel (pluralité institutionnelle, pluralité ethnique, pluralité linguistique, etc.). Althusius perçoit différemment la dualité peuple/monarque. Pour Althusius, le peuple peut reprendre ses droits et le monarque y renoncer. Entre les différentes composantes du peuple s'instaure une multitude de pactes sociaux, permettant un contrôle effectif. Le pacte social, pour Althusius, est un contrat de gouvernement comme chez Hobbes, mais, chez ce dernier, le contrat n’implique nullement une communication sociale. Hobbes introduit la domination (la coercition) pour échapper à la guerre civile. Le peuple chez lui, délègue ses droits naturels une fois pour toutes. Hobbes n’envisage pas à proprement parler une rupture définitive du dialogue entre le monarque et le peuple, mais, dans ses réflexions, il met l'accent sur l'autorité absolue qui forme un barrage nécessaire à l'anarchie de la guerre civile ou du dissensus permanent, provoquant l’impossibilité de gouverner.

UNE OPTIQUE SYMBIOTIQUE

Althusius se place dans une optique “symbiotique”. Il évoque un “partenariat horizontal” entre les communautés et les corps (avec pour risque : permanence des conflits d’intérêt ; incapacité à discerner l'essentiel). Le monarque n'exerce que des pouvoirs qui lui ont été explicitement reconnus. La stabilité consiste donc à déléguer le moins de pouvoirs possibles au monarque. Aucune force locale ne peut être étouffée : elles doivent toutes rester disponibles pour construire la “socialité”. Chez Althusius, il n'y a pas juxtaposition du pouvoir et du peuple. Le pouvoir ne sert qu'à promouvoir les énergies du peuple. Le principe, c'est que le peuple, legs de l'histoire et de la culture, a toujours la priorité, dans ses variances et ses évolutions, par rapport à la machine étatique et à l’administration. L'État n'est, ne peut être, qu’un instrument au service du peuple.

Dans la pensée d'Althusius, les communautés sont de 3 ordres :

1. Elles sont publiques et territorialisées, comme les provinces et les villes.
2. Elles sont privées, nécessaires, volontaires, comme les états (les Stände) ou les guildes (les corporations, les associations professionnelles).
3. Elles sont privées et naturelles, comme les familles.

En tenant compte des ressorts qui animent toutes ces formes de communauté, Althusius procède a un élargissement maximal du politique, où il n’y a plus de séparation entre l’individu et l'État, ni de séparation entre le public et le privé. Si la politique est exclusivement déterminée d'en haut, comme dans le système de Bodin qui élimine les “corps intermédiaires”, nous n'avons plus, dans la société que des individus, complètement atomisés, et des instances collectives, figées et coercitives. En revanche, si la politique est déterminée par le bas, c'est-à-dire par la pluralité que constitue la “corporéité folcique”, comme dans le système symbiotique suggéré par Althusius, il n'y a pas d'individus non imbriqués dans une structure de participation, il y a dès lors “communautarisation permanente”, interaction constante entre groupes.

En conclusion, les solutions monistes et dualistes sont rigides. Elles refusent de tenir compte des variations incessantes à l'œuvre dans la société ou la “corporelle folcique”. Il arrive toujours un moment où elles entrent en “déphasage”. Dans la solution pluraliste, les communautés du Volkskörper sont en interaction constante. Voilà pourquoi elle reste un modèle aujourd'hui comme le laisse sous-entendre Édouard Goldsmith, dans sa vision à la fois contestatrice, écologique et conservatrice, ou Joël de Rosnay dans son ouvrage L'homme symbiotique (Seuil, 1995). Si les systèmes monistes avancent l'aequalitas, où tous sont sommés de devenir identiques, pareils, sans déterminations originales ou circonstances différenciantes, les systèmes pluralistes avancent l’aequabilitas, où tous ont droit à un traitement égal, à de l'aide, à de la sollicitude de la part de la communauté, pour ce qu'ils sont, dans toutes les différences qu'ils incarnent, recèlent, réellement ou virtuellement.

La subsidiarité est donc un projet social qui permet de sortir :

• de la logique totalitaire (Bodin / Hobbes),
• de la logique des contrats hypersimplifiés,
• de la logique individualiste.

Mais dans le Traité de Maastricht, rien de bien précis n'est dit quant au passage à un droit subsidiaire. Les textes du Traité ne sont pas clairs quant au rôle des régions et du Conseil Consultatif des Régions. Rien n'est dit quant à la responsabilité des États et nous assistons à un accroissement constant des compétences de la Commission. Dans ce contexte, le lobbying s'exerce en faveur des grands consortiums et non pas en faveur des petites communautés.

D'où, malgré l’écart historique, l’actualité d’Althusius : il nous lègue une pensée opératoire, dont la fonction est à la fois critique et constructive. Mais le contexte actuel est peu favorable à ce corpus doctrinal pluraliste. La tradition communautaire a été refoulée en Occident au profit de l'individualisme libéral, considéré comme le “seul scientifique”. Mais les problèmes collectifs et globaux s'accumulent, not. au niveau écologique, et aucune méthodologie individualiste ne saurait en venir à bout. Locke et Rousseau ont épuisé leurs potentialités. Mais non pas Althusius, von Gierke, Tönnies et Perroux. Le véhicule pour repropulser cet idéal communautaire dans le débat intellectuel et politique aurait pu être les partis verts. Hélas, ils se sont laissés complètement oblitérés par des gauches finalement fidèles aux logiques coercitives de Bodin et des Jacobins, sous prétexte que ces logiques étaient révolutionnaires et donc “progressistes”. Les écologistes indépendants en Allemagne, autour de Strelow, les biorégionalistes américains, autour de Kirpatrick Sale, ont perçu cette dérive des Verts belges et français, qui restent prisonniers d'une vieille alternative, désormais dépourvue de toute pertinence : Locke (qu'ils rejettent) ou Rousseau (dont ils épousent sans nuance toutes les contradictions). Nous sommes effectivement dans l'impasse. Raison pour laquelle notre organisation réagit et compte agir par le biais d'associations représentant le tissu social réel, le tissu social de base.

► Robert Steuckers, Nouvelles de Synergies Européennes n°17, 1996.

Intervention à l’université d’été de la FACE (juil. 1995)